asut-Bulletin
E-Government
Ausgabe
05/2017
Wie verändert das digitale Informationsmanagement die Organisation des Staats?

 

Die enormen und raschen Veränderungen, welche Digitalisierung und Globalisierung mit sich bringen, erschüttern auch das Selbstverständnis des Staates. Behörden stehen vor der Herausforderung, inmitten der grossen allgemeinen Hektik ein angemessenes Informationsmanagement zu entwickeln und Antworten darauf zu finden, welche Aufgaben für den Staat der Zukunft zentral sein sollen.

Daten statt Prozesse in Zentrum

Entgegen der vielerorts vorherrschenden Sicht, dass es sich bei der Digitalisierung um eine Betrachtung der Behördenprozesse geht, stellt dieser Artikel die Rolle der Daten und der Register ins Zentrum. Dabei gilt es gleich vorab festzuhalten, dass es beim staatlichen Handeln zuerst einmal um dessen Resultate gehen sollte, und erst sekundär darum, mit welchen Prozessen sie erreicht werden. Übertragen auf die Digitalisierung bedeutet dies, dass es um die Daten und deren Qualität geht, und erst sekundär um die manuellen und automatisierten Prozesse, die diese verändern.

Gerne geht seitens Bevölkerung und Wirtschaft vergessen, dass die Behörden im Auftrag der Gesellschaft handeln. Dem Legalitätsprinzip folgend dürfen sie genau das tun, wozu die Legislative sie durch Gesetze beauftragt hat. In einem Satz zusammengefasst regeln die Behörden entlang den Gesetzen, wer in der Gesellschaft im Detail welche Rechten und Pflichten hat. Konkret stellt ein Strassenverkehrsamt sicher, dass ein Fahrzeug, das in Verkehr gesetzt werden soll, verkehrstauglich ist, und dass die Nutzung des Fahrzeugs durch den Halter hinreichend versichert ist. Oder die Einwohnerkontrolle registriert den Zuzug einer Familie mit Hund in die Gemeinde.

Gerade die grundlegenden Behördenentscheide werden in Registern wie dem Fahrzeughalterregister oder dem Einwohnerregister festgehalten. Die Pflege, Aktualisierung und Auswertung solcher Register gehört zu den Kernaufgaben des Staates.

Riesige Herausforderungen für Behörden

Solange die Register von Hand in dicken Büchern geführt wurden und die Informationen auch wenig zugänglich waren, hat im wesentlichen jede Behörde z. B. ihr eigenes Personenregister geführt. Sie musste dies sogar tun, weil es ihr im Normalfall gar nicht erlaubt war, auf Informationen anderer Behörden zuzugreifen. Dabei handelte eine Behörde wie alle Unternehmen oder auch Einzelpersonen: Alle führen ihre eigenen Kontaktdaten. Dass diese unternehmens- oder familienübergreifend gemeinsam geführt werden, ist sehr unüblich.

2006 hat das Parlament das «Bundesgesetz über die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister» (kurz Registerharmonisierungsgesetz) beschlossen, in welchem geregelt wird, welche eidgenössischen Register sowie kantonalen und kommunalen Einwohner- und Stimmregister ihre Informationen über Personen zwecks Vereinfachung der Datenerhebung für statistische Zwecke abstimmen und dazu Daten zwischen den Registern austauschen müssen. Ebenso wird geregelt, welche Daten in den Einwohnerregistern als Quelldaten bereitgestellt werden müssen. Diese Bereitstellung der Informationen, aber insbesondere auch die Bereinigung der Differenzen zu anderen Registern, bedeutet für die Halter der Einwohnerregister einen sehr hohen Aufwand.

Was auffällt ist, dass der Zweck des Gesetzes u. a. mit Statistik begründet wird. Dies kommt vor allem daher, dass bei der Erstellung von registerübergreifenden Statistiken Fehler und semantische Differenzen sichtbar werden. Und es sind genau diese semantischen Probleme, die in der Bereinigung sehr viel Aufwand verursachen. Das Gesetz beschränkt sich, wie es der lange Name ausdrückt, aber nur auf eine sehr geringe Menge von Daten.

Die wirklich grosse Herausforderung liegt nun darin zu definieren, bezüglich welcher weiteren Daten die entsprechenden Register harmonisiert werden sollen und wer die Datenhoheit über welche Daten innehat. So wurden im UID-Gesetz bezüglich Datenverantwortung zum Teil verschiedene Register gleichgestellt, so dass es also keine klare Datenhoheit gibt. Die Herausforderung, eine klare Semantik für den Inhalt des UID-Registers zu definieren, lässt sich am Umstand ablesen, dass im UID-Register gemäss Gesetz nicht Unternehmen, sondern «UID-Einheiten» geführt werden.

E-Government-Institut

Das E-Government-Institut der Berner Fachhochschule beschäftigt sich mit zwei Grundfragen: Wie soll der Staat der Zukunft aussehen? Und wie kommen wir dort hin?

Die erste Frage steht in einer langen Tradition. Das E-Government-Institut stellt sie neu, weil die Informatik die Möglichkeiten des Informationsmanagements ganz grundlegend verändert hat und in Zukunft noch viel mehr verändern wird. Dieser Wandel betrifft auch die Wirtschaft und das Privatleben und stellt den Staat vor neue Herausforderungen. Zusätzlich eröffnen sich dadurch neue Gestaltungsmöglichkeiten bei der Organisation des Staates.

Die zweite Frage beschäftigt sich mit den praktischen Umsetzungsproblemen. Dabei geht es um Führung und Partizipation in tiefgreifenden Wandlungsprozessen. Der Wandel beschränkt sich dabei nicht nur auf die öffentliche Verwaltung, sondern betrifft insbesondere auch die demokratischen Prozesse.

Langsame, aber nachhaltige Veränderung

Wie bereits erwähnt, erfordert eine Veränderung bezüglich Datenaustausch eine Anpassung mindestens auf Gesetzesstufe, was die Involvierung der entsprechenden Legislativorgane erfordert. Auch wenn die Umsetzung des «Once-only Principle», wie dieses zurzeit in der EU länderübergreifend getestet wird (vgl. toop.eu), zu sparsameren und effektiveren Lösungen führt, haben diese Mühe sich durchzusetzen. Bedenken seitens des Datenschutzes und die doch recht hohen Kosten für die Bereitstellung der entsprechenden Infrastruktur und die initiale Harmonisierung der Daten führen zu einer sehr zögerlichen Anpassung der entsprechenden legalen Vorgaben. Niemand muss heute mit qualitativ minderwertigen Lösungen verbundene Aufwände rechtfertigen, weil die entsprechenden Kosten nirgendwo explizit erscheinen.

Es wäre hier Aufgabe des Gesetzgebers, das Heft in die Hand zu nehmen. Die Wirtschaft könnte helfend unterstützen, indem sie eine entsprechende Veränderung einfordert, weil auch der Wirtschaft wegen mangelnder Datenqualität Kosten entstehen, welche lokal betrachtet recht klein, über die gesamte Volkswirtschaft betrachtet aber recht gross sind.

Rollenverteilung im Informationsmanagement

Zielsetzung eines guten Informationsmanagements ist eine umfassende Informationssicherheit, die die Verfügbarkeit, die Integrität und den Datenschutz sicherstellt. Dies erfordert ein behördenübergreifende Governance entlang folgender Rollen:

  • Datenbezüger beziehen Daten vom Master. Ist es wegen qualitativer Anforderungen notwendig, eine Kopie anzulegen, ist die Aktualisierung der Daten sicherzustellen. Werden bei der Verwendung der Daten qualitative Mängel an den Daten selber festgestellt, wird der Datenbereitsteller dabei unterstützt, diese zu beheben.
  • Datenbereitsteller sorgen für eine hohe Verfügbarkeit und Integrität der Informationen. Betroffene haben einfache Möglichkeiten, inkorrekte Daten korrigieren zu lassen. Datenbereitsteller propagieren Änderungen an den Daten über Notifikationen. Der Datenschutz muss insofern gut ausgestaltet sein, als die Betroffenen darin unterstützt werden, Datenmissbrauch zu identifizieren.
  • Datentransporteure und -vermittler erleichtern sowohl den Bezügern wie auch den Bereitstellern ihre Aufgabe. Entsprechend engagieren sich diese ebenso für eine umfassende Informationssicherheit.
  • Führung und Regulation sorgen für ein effektives und effizientes Zusammenwirken aller Beteiligten. Subsidiarität und Föderalismus stellen ganz besondere Herausforderungen. So kann es oft einfacher scheinen, Aufgaben zu zentralisieren. Nicht immer entstehen aber durch Zentralisierung nachhaltig gute Lösungen.

Bezüglich aller Daten im Staat gilt es für die Behörden, hier eine Rollenklärung zu erzielen. Sie müssen ihre Rolle als «Besitzer und einziger Nutzer» zugunsten einer der obenstehenden Rollen im Zusammenspiel mit allen Stakeholdern im Staat aufgeben. Im Sinne des Öffentlichkeitsprinzips kommt den Bereitstellern auch die Aufgabe zu, Daten als «Open Government Data» im Sinne einer Infrastruktur und einer Ressource der Gesellschaft und Wirtschaft verfügbar zu machen.

Priorisierung der Harmonisierung

Das staatliche Handeln ist breit gefächert und wird durch die enormen und raschen Veränderungen, welche Digitalisierung und Globalisierung mit sich bringen, in den Grundfesten erschüttert. So stellt sich für jede Behörde die Frage, was sie in der grossen, allgemeinen Hektik als erstes anpacken muss. Hier sind den Behörden folgende Fragen empfohlen:

  • Welche Aufgaben der Behörde müssen auch langfristig (z. B. in hundert Jahren) hoheitlich bleiben?
  • Wie gelingt es den Behörden gemeinsam, die Datenhoheit in Bezug auf diese Aufgaben zu behalten bzw. sie zurückzugewinnen?

Dabei geht es um die zentralen Fragen nach den Aufgaben des Staats der Zukunft. Selbstredend darf es nicht der Exekutive überlassen werden, diese festzulegen, sondern es ist an der Legislative, hier lenkend zu wirken. Die entsprechenden Veränderungen werden aber auch die Judikative beschäftigen.

Schliesslich ist es an allen, an diesen Erneuerungen aktiv mitzuwirken. Niemand darf für sich die Rolle des Statisten beanspruchen. Die Digitalisierung bringt es u. a. mit sich, dass der Staat sich öffnet (Open Government). Mitwirkung und Mitgestaltung sind auch diesbezüglich gefragt.

 

Andreas Spichiger

Prof. Dr. Andreas Spichiger leitet das E-Government-Institut an der Berner Fachhochschule.

Artikel teilen: Wie verändert das digitale Informationsmanagement die Organisation des Staats?